Sistemul de beneficii selective în România

In România numărul beneficiilor selective este foarte redus, limitându-se la doar două beneficii acordate în mod susţinut, pe termen nelimitat, celor aflaţi în nevoie. Aceste două beneficii sunt ajutorul social şi alocaţia de solidaritate. Alocaţia de solidaritate a fost introdusă în 1999, urmând să fie acordată începând cu 2000. Neclarităţile legislative au dus însă la amânarea aplicării noului sistem. Pe scurt, ajutorul social reprezintă la ora actuală singurul beneficiu bazat pe testarea mijloacelor de trai a populaţiei. În afara acestor două beneficii mai există trei beneficii acordate celor aflaţi în nevoie, acestea fiind însă restricţionate de unele criterii suplimentare de eligibilitate şi având un caracter temporar sau reprezentând beneficii unice. Din această ultimă categorie fac parte bursele sociale, acordate elevilor aparţinând unor familii cu venituri scăzute, ajutorul pentru soţiile militarilor în termen cu venituri foarte scăzute şi având copii mai mici de 7 ani în întreţinere, micro-creditele, pentru familii cu venituri foarte scăzute care vor să îşi dezvolte o afacere aducătoare de venit permanent (credit rambursabil cu dobândă subvenţionată) şi ajutoarele de urgenţă, acordate în situaţii deosebite, ca de exemplu incendii, calamităţi naturale, decese.

	Fondul din care se plătesc beneficiile	Condiţiile de eligibilitate	Perioada de acordare a beneficiului	Nivelul beneficiului administrat
Ajutorul social	Bugetele locale	Familia trebuie să aibă un venit total monetar şi nemonetar (convertit în bani) mai scăzut decât pragul stabilit prin lege şi în plus nu poate deţine pământ mai mult decât o limită prestabilită, în funcţie de tipul de pământ	Se acordă pe perioadă nelimitată, cât timp condţiile de eligibilitate se menţin. Dosarul trebuie reînnoit odată la 3 luni	Beneficiul reprezintă diferenţa între pragul stabilit de eligibilitate şi veniturile totale ale familiei
Alocaţia de solidaritate	Fondul Naţional de Solidaritate	Veniturile per capita ale familiei trebuie să fie mai scăzute decât 50% din salariul minim brut pe economie	Se acordă pe perioadă nelimitată	Beneficiul reprezintă diferenţa între 50% din salariul minim pe economie, per capita şi veniturile per capita ale familiei, acordat fiecărui membru al familiei
Burse sociale	Bugetul de stat	Veniturile familiei plasează familia sub pragul de eligibilitate pentru ajutorul social	Pe perioada cât copilul frecventează cursurile învăţămâtului de stat, şi condiţiile de eligibilitate se menţin	Reprezintă o sumă fixă, stabilită annual de către ministerul educaţiei naţionale
Ajutoarele pentru soţiile militarilor în termen	Bugetul de stat	Acordat soţiilor cu venituri mai mici decât salariul minim pe economie care sunt fie însărcinate, fie au copii mai mici de 7 ani în întreţinere fie sunt handicapate	Se acordă pe perioda în care soţul este militar în termen	Reprezintă o sumă lunară, fixată prin lege şi indexată odată cu pragul pentru ajutor social. Nivelul beneficiului este însă foarte scăzut, reprezentând în 1995 când a fost introdus, 10% din indemnizaţia de naştere (beneficiu unic acordat la naşterea unui copil, începând cu al doilea)
Micro-creditele	Fondul Naţional de Solidaritate	Acordat familiilor cu venituri foarte reduse, în baza unui plan de afaceri prezentat de către aplicant	Se acordă o singură dată	Reprezintă un împrumut rambursabil în termen de maximum 60 luni, cu dobândă subvenţionată.
Ajutoarele de urgenţă	Bugetele locale Bugetul de stat	Se acordă la cerere, în situaţii deosebite. Dacă există situaţii care se extind asupra unor zone mai largi decăt municipalitatea, având cauze comune (calamităţi naturale, şomaj masiv etc.) atunci beneficiul este plătit din bugetul de stat	Se acordă sub forma unei sume unice	Variabil, în funcţie de nevoile,respectiv urgenţele  estimate şi de capacitatea de plată a bugetelor locale, respectiv bugetului de stat

Luate împreună, aceste beneficii au un impact redistributiv relativ redus atât datorită nivelurilor scăzute ale beneficiilor cât şi datorită numărului mic de beneficiari, ce transformă aceste ajutoare mai degrabă în ajutoare ocazionale.

Discuţia se va centra asupra ajutorului social, ca reprezentând practic singurul beneficiu care se acordă, în principiu, sistematic dar şi asupra primăriei, ca furnizor de servicii de asistenţă socială. În cadrul discuţiei ultimului subiect, vom reveni cu unele date referitoare la impactul redistributiv al ajutorului de urgenţă.

 

Ajutorul social

 

A. Aspecte legislative

Ajutorul social a fost adoptat în august 1995 (prin legea 67/1995) ca un beneficiu rezidualist de menţinere a veniturilor, în cazul celor fără sau cu venituri foarte scăzute, ce nu deţin pământ peste o suprafaţă-limită. Veniturile, atât monetare cât şi non-monetare (convertite în bani, pe baza unor preţuri fixate de către primării), sunt comparate cu un prag fixat prin lege. Administrarea beneficiului revine primăriilor.

Pragul de eligibilitate fixat în 1995 a fost indexat în repetate rânduri, nivelul său scăzând însă de-a lungul celor cinci ani în termeni reali. Pragul de eligibilitate nu coincide cu nici un prag de sărăcie; la adoptarea legii pragul a fost fixat astfel încât să cuprindă, conform estimărilor Ministerului Muncii şi Protecţiei Sociale, cei mai săraci 10% din populaţia României (pentru o discuţie mai detaliată vezi Pop, 1999). Pragul este fixat în raport cu numărul total al membrilor familiei, nediferenţând între copii şi adulţi. În raport cu pragurile de sărăcie calculate de Institutul de Cercetări pentru Calitatea Vieţii în 1994 (vezi Zamfir, 1995) – praguri normative, unul reprezentând un mimum de subzistenţă iar cel de-al doilea un nivel minim de trai decent – pragul de eligibilitate pentru ajutorul social reprezenta pentru o familie formată dintr-o singură persoană (cel mai mare nivel per capita al pragului de ajutor social) 55,2% din minimum de subzistenţă şi 32,4% din nivelul de trai decent pentru o persoană.

 

¨ Nivelul şi administrarea beneficiului

Nivelul beneficiului reprezintă diferenţa între pragul de eligibilitate pentru respectiva familie şi veniturile acesteia. Beneficiul este administrat de către primărie: de la primirea aplicanţiilor, la procesarea acestora, realizarea anchetei sociale, stabilirea nivelului beneficiului şi acordării acestuia.

În primele şase luni de funcţionare a sistemului de ajutor social administrarea revenea tot primăriei, în timp ce fondurile pentru plata ajutorului social veneau de la MMPS, din bugetul de stat, la cererea primăriilor. Începând cu ianuarie 1996 beneficiile se plătesc din bugetele locale.

 

¨ Criterii de eligibilitate şi probleme ridicate de acestea

Criterii suplimentare de eligibilitate, în afara posesiunii de pământ, se referă la dorinţa individului de a munci, operaţionalizată prin obligativitatea celor ce nu muncesc, de a prezenta o dovadă de la Oficiul Forţelor de Muncă prin care se certifică ‘căutarea activă a unui loc de muncă’. Aceasta este mai degrabă o cerinţă formală, ce nu garantează în fapt decât înregistrarea individului ca şomer, în condiţiile în care Oficiile Forţelor de Muncă nu dispun de oferte comprehensive de muncă iar cursurile de calificare/ recalificare organizate de către acestea sunt mai degrabă reduse ca număr dar şi ca impact asupra şanselor de angajare (pentru detalii referitoare la aceste măsuri active de combatere a şomajului vezi Capitolul introductiv, Dicţionarul de Politici Sociale).

Legea ajutorului social mai specifică acordarea unui ‘bonus’ pentru persoanele din familiile eligibile ce desfăşoară o muncă remunerată în baza unui contract de muncă sau a unei convenţii civile. Acest ‘bonus’ este mai degrabă reflecţia unui principiu, de recompensare a muncii, decât un ajutor real sau un stimulent pentru indivizi de a muncii. Utilitatea marginală datorată creşterii nivelului ajutorului social prin acordarea acestui bonus poate reprezenta, în cel mai bun caz, un stimulent de a accepta un loc de muncă ce necesită un effort minim, cât timp rata marginală de taxare a fiecărui leu câştigat în plus este de 100%.

‘Câştigul’ real cel mai mare din acordarea acestui bonus este obţinut de familiile formate dintr-o singură persoană; pentru acestea bonusul creştea, în 1995, nivelul beneficiului de ajutor social cu 11%. Pentru o familie formată din patru persoane, un cuplu cu doi copii, din care un adult angajat, creşterea nivelului de ajutor social prin acordarea acestui bonus este de numai 3,5%. Ca o cosencinţă munca ‘la negru’ pare a fi nu numai soluţia preferată de către aplicanţii pentru acest beneficiu, dar şi soluţia raţională. A muncii ‘la negru’ duce la pierderea (temporară) a beneficiilor de asigurări sociale, dar la menţinerea dreptului la servicii de sănătate.  Un astfel de pattern comportamental pare a fi propriu în special femeilor singure cu copii preşcolari (conform Raportului Băncii Mondiale Asupra Saraciei în România, 1996, pg.53).

În final, condiţia suplimentară impusă, de a nu deţine pământ mai mult decât o suprafaţă specificată, are darul de reduce numărul familiilor eligbile fără a avea însă certitudinea acoperirii acestora. În rural, bătrânii fără venituri sau cu pensii de agricultor, care deţin pământ, nu sunt acoperiţi de nici un beneficiu în ciuda faptului că pământul nu poate reprezenta o sursă satisfăcătoare (nici măcar comparabilă cu ajutorul social, şi aşa foarte scăzut) de venit. Arendarea pâmântului nu reprezintă în momentul de faţă o soluţie fezabilă datorită cererii foarte reduse induse de lipsa utilajelor de prelucrare a unor suprafeţe mai extinse (şi a creditelor avantajoase pentru achiziţionarea acestora).

 

¨ Probleme ridicate de venitul luat în considerare în testarea nivelului de trai în vederea eligibilităţii pentru ajutorul social

Se iau în considerare la stabilirea veniturilor totale nu numai veniturile monetare permanente (din muncă şi transferuri sociale) dar şi veniturile ocazionale. Această reglementare ridică două probleme: una de ordin pragmatic şi alta de ordin moral. În primul caz, posbilitatea verificării veniturilor ocazionale este încă foarte redusă (chiar şi în condiţiile adoptării impozitului pe venitul global). Primăriile nu au capacitatea de a controla declaraţiile de venit a aplicanţilor iar luarea în considerare a veniturilor ocazionale va duce mai degrabă la creşterea inechităţii în acordarea beneficiului între rural şi urban, datorită controlului mult mai mare al primăriilor din rural asupra veniturilor indivizilor (prin canale de tip informal, i.e. oamenii se cunosc între ei, se ştie cine pentru cine a muncit sau munceşte). În al doilea rând, este discutabil în ce măsură ajutorul social ar trebui condiţionat de obţinerea unor venituri temporare, fără un caracter permanent. Ar trebui oamenii descurajaţi să îşi îmbunătăţească nivelul de trai prin muncă ocazională, atâta timp cât aceasta nu reprezintă o soluţie nici satisfăcătoare nici permanentă pentru o familie?

O a doua problemă se referă la convertirea în termeni monetari a unor bunuri de consum considerate a fi ‘de lux’. Aceste bunuri şi proprietăţi, deşi specificate prin lege, duc la variaţii foarte mari între diferite regiuni şi municipalităţi, datorită deciziilor adoptate de primării în raport cu tipul de bunuri luate în considerare. Fiecare primărie decide ce bunuri vor fi luate în considerare: de exemplu, există primării care iau în considerare cantitatea de aur deţinută de către familia aplicantului (deşi acest aspect este mai degrabă imposibil de evaluat); aceasta se întâmplă în special în cadrul acelor municipalităţi unde primăria consideră ca majoritatea aplicanţilor sunt ţigani care nu vor să muncească sau preferă să muncească la negru, această măsură descurajând acestă categorie de aplicanţi. Alte primării nu iau în considerare nici un bun, cu excepţia proprietăţilor de locuinţe sau autoturisme. Specificarea legală a luării în considerare a unor astfel de bunuri, precum tablouri de valoare, aur etc. duce la transformarea anchetei sociale într-o anchetă ‘poliţienească’ în care anchetatorul caută să ‘depisteze’ bunuri ascunse vederii. Acest lucru contravine atât eticii profesionale a asistentului social, cât şi a principiilor de asistenţă socială ce stau la baza acordării unui astfel de beneficiu.

Luarea în considerare a ecomoniilor duce în mod evident, pentru acea categorie de populaţie cu venituri mici sau marginal peste pragul de eligibilitate la comportamente de ne-economisire, ceea ce, mai departe, poate duce la creşterea şanselor de perpetuare şi cronicizare a sărăciei.

 

B. Ce alte beneficii şi venituri acoperă, şi în ce măsură, populaţia României?

Este important de oferit un  răspuns la această întrebare în măsura în care aceasta poate duce la prefigurarea structurii populaţiei ţintă pentru ajutorul social. Mai precis întrebarea se poate formula în următorii termeni: ce categorii de populaţie, în afara celor lipsite de orice venit formal, pot deveni potenţial eligibili pentru acordarea ajutorului social?

Tabelul 1. Dinamica reală a diferitelor transferuri sociale monetare şi a salariului mediu şi minim (1995=100%)

 

	1996	1997	1998	1999
Salariul mediu net	96,8%	75,8%	88,8%	85,7%
Salariul minim	110,1%	137,9%	101,5%
Pensia de asigurări sociale de stat, fără agricultori	91,8%	74,8%	81,9%
Pensia de asigurări sociale pentru agricultori	100,8%	106,4%	113,0%
Pensia de asistenţă socială	91,3%	73,6%	77,4%
Pensia medie pentru invalizii, orfanii şi văduvele de război	93,2%	83,3%	88,6%
Ajutorul de şomaj	96,5%	100,5%	96,8%	105,9%
Alocaţia de sprijin	82,0%	62,9%	70,2%	99,0%
Alocaţia de integrare vocaţională	81,9%	70,9%	79,2%	69,9%
Alocaţia pentru copii	88,5%	140,8%	130,1%	84,1%
Pragul de eligibilitate pentru ajutorul social pentru o familie compusă dintr-o persoană	70,7%	52,4%	53,9%	41,1%

Sursa datelor: Anuarul Statistic al României, MMPS

 

Tabelul 2. Unele transferuri sociale ca procent din salariul mediu net

	1995	1998
Salariul mediu net	100,0%	100,0%
Salariul minim	29,4%	33,6%
Pensia de asigurări sociale de stat, fără agricultori	41,7%	38,4%
Pensia de asigurări sociale pentru agricultori	7,8%	9,9%
Pensia de asistenţă socială*	20,3%	17,7%
Pensia pentru invalizi, orfani şi văduve de război	25,0%	25,0%
Ajutorul de şomaj	30,2%	32,4%
Alocaţia de sprijin	18,6%	14,7%
Ajutorul de integrare vocaţională	20,1%	17,9%
Alocaţia pentru copii	4,3%	6,2%
Pragul de ajutor social pentru o familie formată dintr-o persoană	21,3%	12,9%

* numărul beneficiarilor este în continuă descreştere, datorită faptului că legea care reglementa acordarea acestui beneficiu a fost abrogată în 1977. Numărul acestora se situa în 1999 la 11 mii de persoane

Sursa datelor: Anuarul Statistic al României, MMPS

 

Datele arată că pragul utilizat în stabilirea eligibilităţii pentru ajutorul social scade în termeni reali mai rapid decât oricare alt beneficiu social. În 1999 valoarea sa se situază la 41,1% faţă de momentul iniţial al adoptării sale. În 1998, singurul beneficiu mai scăzut decât pragul pentru ajutor social este pensia pentru agricultori. În 1995, pe lângă pensia de asigurări sociale pentru agricultori, se mai plasau sub pragul pentru ajutor social şi alocaţia de sprijn, alocaţia de integrare profesională şi pensia de asistenţă socială.

În 1998 însă, o familie formată din patru persoane, doi adulţi şi doi copii, având ca venituri un singur salariu minim şi două alocaţii pentru copii, nu era eligibilă pentru ajutorul social, deşi un astfel nivel al veniturilor ar fi plasat-o sub orice prag de sărăcie, indiferent cât de ‘zgârcit’. În 1998 numai familiile de pensionari agricultori ar fi putut fi eligibile pentru ajutorul social, în condiţiile în care nu ar fi posedat o suprafaţă de pământ mai mare decât cea fixată ca şi criteriu suplimentar de eligibilitate pentru ajutorul social.

 

C. O scurtă descriere a evoluţiei sistemului de ajutor social

În primele şase luni după adoptarea legii ajutorului social beneficiul s-a plătit de la bugetul de stat. Astfel că, la sfârşitul anului 1995 numărul beneficiarilor de ajutor social era foarte ridicat, beneficiul fiind acordat aproape tuturor aplicanţilor. Aplicaţiile erau procesate numai pe baza declaraţiilor individuale de venit. Acest lucru a avut două cauze: pe de-o parte lipsa de constrângere financiară la nivelul primăriei pentru plata beneficiului, pe de altă parte metodologia de aplicare a legii relativ neclară şi ambiguă. Beneficiul a devenit rapid în această perioadă un adevărat instrument de creştere a capitalului politic a primarilor, în vederea alegerilor locale din primăvara lui 1996.

În 1996 au loc două schimbări majore. În primăvara lui 1996 se adoptă o nouă metodologie de testare a veniturilor, stipulând obligativitatea anchetei sociale şi specificând bunurile şi posesiunile ce trebuie luate în stabilirea eligibilităţii. O a doua schimbare majoră se referă la transferul responsabilităţii financiare pentru ajutorul social la nivelul bugetelor locale. Această a doua schimbare a dus implicit la îmbrăţîşarea de către primării a noii metodologii de stabilire a eligibilităţii, aplicate ‘după litera legii’, în vederea reducerii numărului beneficiarilor de ajutor social, sub influenţa constrângerilor bugetare la nivel local. Ambele aranjamente – procedurale şî financiare – duc la scăderea rapidă a numărului de beneficiari de ajutor social începând cu mijlocul anului 1996.

Tabelul 3. Numărul de familii beneficiare de ajutor social la sfârşitul anului, în comparaţie cu decembrie 1995

1996	1997	1998
49%	26%	22%

Sursa datelor: MMPS

 

Tabelul 4. Dinamica cheltuielilor reale cu plata ajutorului social (1995=100%)

1996	1997	1998
144,2%	47,6%	30%

Sursa datelor: MMPS

 

La sfârşitul anului 1998 numărul familiilor beneficiare scăzuse la 22% din totalul acestora la sfârşitul lui 1995, iar suma alocată plăţii ajutorului social în 1998 reprezenta numai 30% din suma alocată, doar în decursul a jumătate de an, în 1995.

În 1999 în unele judeţe mai puţin de 5% din numărul primăriilor mai plăteau ajutorul social. Majoritatea primăriilor, şi în mod special cele din mediul rural, au stopat plata acestui beneficiu. Cele care totuşi au continuat să acorde acest beneficiu au redus numărul familiilor beneficiare, prin impunerea unor criterii sau condiţii suplimentare de eligibilitate. Astfel unele primării au continuat să acorde ajutorul social numai celor vârstnici şi bolnavilor cronici. Alţii au condiţionat ajutorul social de prestarea de către beneficiarii apţi de muncă a unui număr săptămânal de muncă socială, în favoarea comunităţii, iar alţii au continuat acordarea beneficiului celor deja aflaţi în plată, fără însă să mai primească noi aplicaţii.

Beneficiul însă a încetat de a mai reprezenta un real ajutor chiar şi pentru cei cărora le-a fost acordat nu numai datorită nivelului său foarte scăzut ci şi întârzierilor foarte mari de plată. În unele cazuri beneficiul, deşi constituie un drept lunar, s-a plătit cumulat, doar de 2-3 pe an.

Table 5. Asistenţa socială ca procent din PIB

	1995	1996	1997	1998
Cheltuieli totale cu asistenţa socială (de la bugetul de stat şi bugetele locale) ca procent din PIB	1,5%	1,4%	1,9%	2,2%
Cheltuieli cu asistenţa socială de la bugetele locale ca procent din PIB	0,27%	0,29%	0,19%	0,34%
Cheltuielile cu ajutorul social ca procent din:
Totalul beneficiilor monetare de asistenţă socială plătite de la bugetele locale	96,3%	92,9%	84,9%	80,6%
Totalul cheltuielilor cu asistenţa socială de la bugetele locale	34,5%	48,6%	26,5%	9,0%
Din totalul cheltuielilor cu transferurile monetare de asistenţă socială (de la bugetul de stat şi bugetele locale)	12,0%	19,1%	4,1%	2,4%
PIB	0,094%	0,140%	0,051%	0,031%

Notă: cheltuielile cu asistenţa socială luate aici în analiză nu include cheltuieli cu protecţia persoanelor cu handicap şi nici protecţia copiilor aflaţi în dificultate

Sursa datelor: Anuar Statistic al României

 

Datele de mai sus indică faptul că asistenţa socială în general este marginală în România. Bugetul alocat asistenţei sociale este mic chiar şi în termeni relativi. Ponderea asistenţei sociale în totalul cheltuielilor publice sociale a reprezentat în 1998 14,1% (cea mai ridicată valoare comparativ cu 1995 şi anii precedenţi).

În 1996, primul an în care ajutorul social s-a plătit de la bugetele locale, ponderea acestuia în totalul cheltuielilor cu asistenţa socială la nivelul primăriilor a fost maximă, reprezentând 48,6%. Ponderea sa a scăzut însă în 1998 la 9%. În ciuda acestui fapt ajutorul social a reprezentat, de-alungul întregii perioade 1995-1999, cel mai important beneficiu de asistenţă socială acordat de către primării din bugetele locale, şi, în general, cel mai important beneficiu selectiv în România. În aceste condiţii, ajutorul social reprezenta în 1998 0,03% din PIB.

La nivel local ajutorul social a fost încet încet substituit de ajutoarele de urgenţă şi de servicile de cantină socială, acordate celor eligibili pentru ajutor social acolo unde există astfel de cantine. Sistemul de ajutor social a fost practic ‘omorât’ de criza financiară din 1999 şi de creşterea continuă a obligaţiilor financiare în domeniul asistenţei sociale la nivelul primăriilor, respectiv bugetelor locale.

 

D. Strategii organizaţionale de adaptare la constrângerile bugetare: cum ‘ajustează’ primăriile ajutorul social?

Gradul ridicat de discreţie în stabilirea efectivă a eligibilităţii pentru ajutorul social la nivelul primăriilor a dus la dezvoltarea unor strategii foarte diferite de reducere a numărului de beneficiari, sub presiunea constrângerilor financiare. Este greu de stabilit patternuri sau categorii comportamentale clare în acest sens, răspunsurile primăriilor variind foarte mult de la caz la caz.

În 1998 mai mult de 60% dintre primării au sistat complet acordarea ajutorului social. Alte primării au condiţionat ajutorul social de prestarea, de către membrii familiilor beneficiare apţi de muncă, a unui număr de ore de muncă în favoarea comunităţii (acestea variind de la 5 la 20 de ore). Alte primării au hotârat să plătească beneficiul numai în cursul lunilor de iarnă, când muncile ocazionale sunt mai greu de găsit şi cheltuielile legate de întreţinerea locuinţelor sunt mai ridicate. Alte primării au redus beneficiarii la numai câteva categorii de populaţie fără şanse de a se redresa economic prin prestarea de muncă remunerată, ca de exemplu bătrânii şi bolnavii cronici. Unele primării au condiţionat acordarea ajutorului social, în special în cazurile în care marea majoritate a acestora erau rromi, de participarea şcolară a copiilor familiilor eligibile.

De exemplu, primăria oraşului Târgu Secuiesc, judeţul Covasna, a introdus ca ‘act necesar’, anexat aplicaţiei, o copie după paşaport, pentru a exclude de la acordarea beneficiului pe acei indivizi implicaţi în activităţi de comerţ ilegal de frontieră. Acesta reprezintă un alt mod de încercare de a testa nevoia reală în condiţiile unui buget relativ mic, şi fără a renunţa la plata beneficiului.

Alte primării au încercat să plătească ajutorul social direct ca plăţi pentru achitarea întreţinerii şi energiei electrice. Multe primării care dispun de cantină de ajutor social au preluat în acest sistem în special vârstnicii şi copii din familiile eligibile. Se remarcă o preferinţă clară a primăriilor pentru înlocuirea acestui beneficiu prin servicii şi plăţi pentru servicii, în detrimentul plăţilor în bani direct către cei eligibili.

Primăriile din mediul rural care au sistat acordarea ajutorului social din lipsă de bani, l-au înlocuit prin intermediul ajutoarelor de urgenţă, plătite către cei în nevoie, atunci când situaţia economică a acestora devine critică.

Cu siguranţă aceste strategii foarte diferite adoptate de către primării duc la inechităţi foarte mari între diferite regiuni şi oraşe în ceea ce priveşte protecţia socială a celor mai săraci dintre săraci. Diferenţe foarte mari se remarcă şi între mediul urban şi mediul rural, datorită modului de evaluarea a nevoilor sociale: dacă în mediul rural nevoile sunt evaluate mai puţin în raport cu criteriile legal-formale şi mai mult cu ‘situaţia concretă, reală’ a indivizilor (datorită controlului social mai ridicat), în mediul urban nevoile sunt evaluate în mare parte în raport cu unele stereotipuri induse, probabil în mare măsură, de categoriile de aplicanţi.

O categorie supusă evaluării ‘stereotipe’ sunt rromii. Multe consilii locale nu sunt dispuse să acorde ajutorul social rromilor în baza unor imagini mai degrabă stereotipe: cea a ‘ţiganului venind să îşi ridice ajutorul social în maşină de lux sau cu taxiul’. Stereotipurile sunt întărite adesea de faptul că mulţi dintre rromi sunt implicaţi în activităţi comerciale ilegale şi muncă la negru. Faptul că majoritatea beneficiarilor de ajutor social fac parte din rândul acestei categorii este intelegibil. În primul rănd că ratele de sărăcie în rândul acestei categorii de populaţie sunt mult mai ridicate decât în totalul populaţiei. În al doilea rând, datorită stilului de viaţă tradiţional. În al treilea rând, datorită faptului că numărul mediu de copii în familiile de rromi este mult mai ridicat decât la nivelul întregii populaţii iar numărul de copii este poate unul dintre cei mai puternici factori de risc în raport cu sărăcia în România. În al patrulea rând, deoarece majoritatea cuplurilor de rromi nu sunt legal căsătoriţi, ca atare putând, în virtutea reglementărilor legale, beneficia de ajutor social individual, indiferent de veniturile partenerului. Faptul că mulţi dintre rromi sunt implicaţi în activităţi de muncă la negru adesea nu îi face mai puţin săraci, şi deci nu reprezintă nici un argument valid în favoarea utilizării stereotipurilor în stabilirea eligibilităţii pentru ajutorul social.

Ca o concluzie generală, nu abuzurile au caracterizat comportamentul primăriilor în raport cu ajutorul social; mai degrabă, primăriile care au continuat să acorde beneficiul au reuşit să găsească modalităţi din cele mai ingenioase pentru a susţine plata ajutorului social, restricţionând însă accesul la acesta numai la cei cu adevărat în nevoie. Nu lipsa resurselor umane, respectiv a profesioniştilor, a reprezentat în această ultimă periodă impedimentul principal şi cauza variaţilor răspunsurilor la nivelul primăriilor în raport cu ajutorul social, ci mai degrabă presiunile financiare la care sunt supuse bugetele locale în ultimii anii.

Nu atât nivelul veniturilor bugetelor locale reprezintă un motiv de îngrijorare. Deşi în 1999 primăriile au fost pentru prima oară în situaţia de a-şi colecte singuri veniturile, transferurile de la bugetul de stat scăzând considerabil ca pondere în totalul veniturilor locale (de la 75% în 1998 la doar 17% în 1999), nivelul veniturilor nu a scăzut în termeni reali faţă de anul precedent. Ceea ce duce însă la abandonarea acordării ajutorului social este transferul a din ce în ce mai multe categorii de cheltuieli în domeniul asistenţei sociale către primării. În 1999 primăriile au fost responsabile de întreţinerea integrală (inclusiv salariile angajaţilor) a instituţiilor de asistenţă socială pentru persoanele cu handicap. Aceste instituţii sunt plasate în special în mediul rural, deci tocmai acolo unde bugetele locale sunt şi mai sărace, şi puterea financiară a acestora mai redusă. In 1999 a fost primul an în care au fost dezcentralizate majoritatea cheltuielilor legate de educaţie, cu excepţia doar a salariilor cadrelor didactice şi a manualelor şcolare. În 2000 o serie de noi cheltuieli au fost impuse primăriilor: a) o contribuţie obligatorie (prioritară în raport cu orice altă cheltuială) către servicile publice specializate pentru protecţia copilului în dificultate pentru întreţinerea copiilor instituţionalizaţi proveniţi din respectiva municipalitate (de cel puţin 25% din costul annual de întreţinere); b) toate cheltuielile cu salariile însoţitorilor persoanelor cu handicap; c) organizarea şi finanţarea protecţiei sociale a vârstnicilor, inclusiv plata salariilor pentru însoţitorii persoanelor vârstnice şi a celor însărcinaţi cu ajutorul domestic al acestora. Toate aceste cheltuieli sunt inelastice în raport cu veniturile, deci ele nu pot fi reduse indiferent de nivelul veniturilor mai mult decât minimum necesar pentru asigurarea supravieţuirii acestor servicii de asistenţă socială: persoanelor instituţionalizate trebuie să li se asigure un minim de trai şi personal de îngrijire, persoanelor cu handicap sau vârstnice trebuie să li se asigure plata însoţitorilor iar şcolile trebuie întreţinute chiar dacă la un nivel minim de funcţionalitate. Astfel încât primăriile pot reduce efectiv doar cheltuielile destinate transferurilor sociale. Ajutorul social este singurul transfer cu caracter periodic, deci singurul ce poate fi redus. ‘Moartea’ sistemului de ajutor social nu se datorează deci problemelor legate de resurse umane, şi, în principiu nici celor legate de dezcentralizarea financiară a primăriilor, ci în primul rând, modului în care această dezcentralizare s-a realizat: prin acordarea primăriilor libertăţii totale în ceea ce priveşte colectarea veniturilor proprii, în timp ce o serie de cheltuielile continuă se fie impuse prin legea anuală a bugetului de stat, fără a lăsa primăriilor nici măcar posibilitatea unei proiectări bugetare în condiţii de cunoaştere a cheltuielilor de efectuat (legea bugetului de stat este aprobată întotdeauna cu cel puţin 2-3 luni după începerea anului calendaristic, în timp ce proiectele de buget se realizează până la sfărşitul anului precedent).

 

¨ Eficienţa şi eficacitatea ajutorului social

Datele existente nu permit o analiză fidelă a eficacităţii şi eficienţei ajutorului social. Există însă unele studii (Pop şi Teşliuc, 1999, Dhanji, 2000) care aproximează impactul acestuia asupra populaţiei sărace (linia de sărăcie luată în considerare nu coincide cu pragul pentru ajutorul social, ci reprezintă 60% din consumul mediu al gospodăriei pe adult echivalent în 1995). În calculul diferiţilor indicatori este luat ca măsură a bunăstarii consumul total (inclusiv auto-consumul) gospodăriei.

Focalizarea ajutorului social, calculată ca pondere a cheltuielilor cu ajutorul social direcţionată către cei aflaţi sub pragul de sărăcie, este relativ mare. Trebuie menţionat însă faptul că pragul de sărăcie luat aici în analiză se plasează deasupra celui pentru ajutor social. În aceste condiţii focalizarea ajutorului social este de 79% în 1997, respectiv 83% în 1998. Acest indicator nu spune însă nimic despre măsura în care ajutorul social reduce sărăcia.

Ajutorul social prezintă o rată de reducere a sărăciei relativ scăzută: de 1,9% în 1997, respectiv 1,5% în 1998.

Gradul de acoperire este indicatorul care furnizează informaţii legate de ponderea populaţiei sărace acoperite de acest beneficiu. Pe acest indicator ajutorul social obţine o valoare foarte scăzută: numai 1,5% în 1997, respectiv 0,9% în 1998 dintre gospodăriile sărace primesc acest beneficiu. Aceste valori mici au două cauze: prima se referă la scăderea tot mai puternică a numărului total de beneficiari de ajutor social în ultimii ani (ceea ce explică parţial procentul redus de acoperire), în timp ce a doua cauză este mai degrabă de ordin metodologic: datele colectate (Ancheta Integrată a Gospodăriilor, realizată de CNS) sunt de aşa natură încât nu permit atribuirea calităţii de beneficiar decât a celor gospodării care au primit, în luna respectivă ajutorul social. Cum am arătat mai sus, adesea ajutorul social este acordat cumulativ, de câteva ori pe an, şi nu lunar, ceea ce duce deci la ‘pierderea’ acelor beneficiari care în luna respectivă nu au primit beneficiul. Dar chiar şi în ciuda acestei probleme de ordin metodologic, rata de acoperire scăzută, împreună cu focalizarea relativ ridicată, indică clar ‘moartea’ ajutorului social.

Studiile citate propun ca indicator al efectivităţii ajutorului social procentul consumului populaţiei sărace acoperit de către ajutorul social. Conform cu acest indicator de efectivitate, ajutorul social acoperă 22% în 1997, respectiv 20% în 1998, din consumul populaţiei sărace, nivel relativ redus pentru un beneficiu considerat în principiu a fi esenţial pentru veniturile acestei categorii de populaţie.

De remarcat este şi faptul că valorile indicatorilor – reducerea sărăciei, acoperirea populaţiei sărace, indicatorul de efectivitate propus – scad în 1998 în raport cu anul precedent.

 

Alocaţia de solidaritate

‘Moartea’ lentă a sistemului de ajutor social a dus la adoptarea unui nou sistem, care în fapt se suprapune peste cel de ajutor social: alocaţia de solidaritate. Alocaţia de solidaritate urma să fie acordată începând cu 2000 şi plătită, dintr-un fond special înfiinţat în acest scop: Fondul Naţional de Solidaritate, constituit din taxe de timbru pentru diferite activităţi şi jocuri de noroc.

Fondul Naţional de Solidaritate are următoarele utilizări posibile:

1) plata alocaţiei de solidaritate;

2) acordarea unor micro-credite, rambursabile dar cu dobândă subvenţionată integral;

3) completarea sumelor necesare pentru plata altor beneficii de asistenţă socială de tipul alocaţiei pentru copii, alocaţiei suplimentare pentru familiile cu mai mulţi copii, şi ajutorul social

4) subvenţionarea, în limita posibilităţilor financiare, a organizaţiilor nonguvernamentale organizatoare de servicii de asistenţă socială.

Alocaţia de solidaritate este gândită ca un mecanism de menţinere a veniturilor familiilor aflate în situaţia de şomaj cronic, persoanelor cu handicap, familiilor cu venituri mici şi mulţi copii, vârstnici fără venituri proprii. Beneficiul se acordă la cerere tuturor familiilor cu un venit mai mic decât 50% din salariul minim brut pe economie pe membru de familie şi reprezintă, similar ajutorului social, diferenţa între acest plafon şi veniturile realizate de familia beneficiară. Practic, beneficiul degrevează primăriile de responsabilitatea susţinerii financiare a acestor categorii de persoane, prin intermediul ajutorului social.

Sistemul însă prezintă o serie de lacune:

- pragul de eligibilitate pentru alocaţia de solidaritate este mai ridicat decât pragul pentru ajutor social, astfel incât o familie cu venituri mai mici decât pragul pentru ajutor social poate beneficia atât de ajutorul social, cât şi de alocaţia de solidaritate, ca o completare a primului. Acest fapt duce în mod cert la demotivarea unuie familii cu venituri mici de a aplica pentru ambele beneficii, optând pentru alocaţia de solidaritate, ce permite obţinerea unui beneficiu mai mare, şi siguranţa mai mare a plăţii lunare a beneficiului, dat fiind sursa sa de finanţare. De ce ar trebui să aplice o familie pentru ambele beneficii, duplicând procesul administrativ? Acest fapt duce deci nu numai la demotivarea primăriilor de a nu mai acorda ajutorul social, dar şi a potentialilor beneficiari de a-l mai solicita

- beneficiul este în totalitate administrat de către Direcţiile judeţene de asistenţă socială, ceea ce creşte considerabil costurile de aplicare pentru majoritatea aplicanţilor. Primăria pare să nu mai aibă nici un rol, nici măcar de intermediere, în acordarea acestui beneficiu. Anchetele sociale obligatorii sunt efectuate de către Direcţia judeteană de asistenţă socială, ceea ce va îngreuna procesul de procesare a cererilor. Numărul aplicanţiilor va fi foarte mare într-o primă fază, ceea ce duce la o încărcătură foarte puternică a activităţilor Direcţiei judeţene, respectiv la întârzieri în soluţionarea cererilor.

Alocaţia de solidaritate reprezintă în fapt o modalitate de a înlocui ajutorul social, prin recentralizare sa, cu un beneficiu mai ridicat ca nivel şi finanţat dintr-un fond social special înfiinţat în acest scop.

 

Micro-creditele

Reprezintă o măsura activă de ajutor a familiilor cu venituri reduse. Ministerul Muncii şi Protecţiei sociale poate acorda credite rambursabile în termen de 5 ani, fără dobândă, familiilor cu venituri scăzute care doresc să realizeze o actrivitate economică, aducătoare de venit, pe cont propriu. Dreptul la un micro-credit este dat de situaţia financiară precară a familiei (testată prin realizarea unei anchete sociale de către Direcţiile Judeţene de asistenţă socială) şi fezabilitatea unui proiect de afaceri (testată de instituţiile financiare sau organizaţiile nonguvernemanetale acreditate de către MMPS în acest scop).

 

Luana Pop